یک کارشناس اقتصادی با بررسی بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ گفت: این سند در تعیین برخی اولویت‌های اقتصادی از جمله مهار تورم، حفظ اشتغال و بازسازی زیرساخت‌ها نکات قابل توجهی دارد، اما برای اثرگذاری بیشتر باید از تعیین کلی اهداف فراتر رفته و سازوکار اجرا، نظارت و تخصیص منابع را نیز مشخص کند.
به گزارش هیچ یک ، حمیدرضا قاسمی_ کارشناس اقتصادی_ در نشستی با عنوان «نگاهی به بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۶» این سند را بیشتر از آنکه یک سند واقعی بودجه‌ریزی بداند، نوعی درسنامه اقتصادی و گزارش اقتصادی توصیف کرد و گفت: این سند با وجود برخی نکات مثبت، بیشتر وضعیت اقتصاد ایران را از نگاه قوه مجریه و سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد و در آن، سازوکارهای اجرایی، نظارتی و ضمانت‌های لازم برای تحقق اهداف بودجه به‌طور دقیق مشخص نشده است.
وی در ابتدای سخنان خود با اشاره به ضرورت حساس‌تر شدن جامعه نسبت به حقوق عمومی و به‌ویژه موضوع بودجه اظهار کرد: بودجه سندی است که قرار است تکلیف یک سال و بخشی از سرنوشت کشور را مشخص کند؛ بنابراین باید تلاش کنیم جامعه نسبت به حقوق خود آگاه‌تر شود و با افزایش آگاهی عمومی، زمینه بیشتری برای اصلاح روندها و ساختارها و حرکت به سمت توسعه فراهم شود.
قاسمی با اشاره به بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ که در ۳۲ صفحه توسط معاونت سیاست‌گذاری و راهبری توسعه ملی و منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه شده است، گفت: در این سند تلاش‌های خوبی صورت گرفته و از این بابت قابل توجه است، اما من اسم آن را «بخشنامه بودجه» نمی‌گذارم؛ چراکه یک بخشنامه یا دستورالعمل بودجه‌ریزی باید مشخص کند در فرایند بودجه‌ریزی چه اتفاقاتی قرار است رخ دهد.
وی افزود: در بهترین حالت، این سند را یک درسنامه اقتصادی و یک گزارش اقتصادی می‌دانم که وضعیت جامعه را از دل حاکمیت و قوه مجریه به مردم نشان می‌دهد. البته همین که چنین سندی نوشته شده و امکان نقد و گفت‌وگو درباره آن وجود دارد، یک نکته مثبت است و نشان می‌دهد تصمیم‌گیران در حوزه بودجه چگونه فکر می‌کنند.
این کارشناس اقتصادی ادامه داد: در این سند، بسیاری از گزاره‌های درست و اصولی در حوزه بودجه‌ریزی مطرح شده است؛ از جمله اینکه منابع نفت نباید صرف هزینه‌های جاری شود، انتشار اوراق نباید برای تأمین هزینه‌های جاری مورد استفاده قرار گیرد و هزینه‌های جاری باید از محل درآمدها تأمین شود. اینها سیاست‌های درستی هستند، اما مسئله این است که چطور قرار است این سیاست‌ها اجرا شوند.
قاسمی با بیان اینکه ساختار کلی سند شامل بررسی وضعیت اقتصاد ایران و جهان، تعیین اولویت‌های بودجه‌ریزی، معرفی برخی شاخص‌ها و در نهایت تعیین تکالیفی برای دستگاه‌های اجرایی است، گفت: اینکه همه این موارد در ۳۲ صفحه جمع شده، نشان می‌دهد با یک سند قاعده‌گذار واقعی مواجه نیستیم. من با برخی دوستان در دستگاه‌های اجرایی در ارتباط هستم و مشاهده می کنم که در پایین‌ترین سطح کارشناسی، تلاش می‌شود پاسخی برای این بخشنامه آماده و یک فایل اکسل تکمیل شود. بودجه در این سطح در دستگاه‌های اجرایی پیگیری می‌شود و دلیل آن هم این است که اگر موضوع واقعاً اولویت بود، باید سازوکار متفاوتی برای اجرای آن وجود داشت.
مشکل اقتصاد ایران فقط کمبود منابع نیست
قاسمی با اشاره به برخی گزاره‌های مطرح‌شده در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ اظهار کرد: این سند عنوان می‌کند که مشکل اقتصاد ایران فقط کمبود منابع نیست، بلکه ناسازگاری‌های زیادی در تعهدات، منابع، انتظارات، ظرفیت‌ها و حتی کیفیت تخصیص منابع وجود دارد. این نکته مهمی است، اما انتظار این است که چنین تشخیصی در نهایت به یک بودجه واقعی منجر شود.
وی با بیان اینکه به اعتقاد او در این سند فهم نادرستی از وضعیت موجود وجود دارد، گفت: تحریم‌ها بر اقتصاد ایران اثر دارند، اما سیاست‌های داخلی نیز باید دیده شوند. ما مشکلات جدی در توزیع منافع داریم و گروه‌های ذی‌نفع و رانتی قدرتمندی وجود دارند که باید در تحلیل وضعیت اقتصادی کشور مورد توجه قرار گیرند.
قاسمی با اشاره به موضوع نرخ ارز گفت: در این سند چند بار به شوک نرخ ارز اشاره شده و عمدتاً این شوک به جنگ و تحریم نسبت داده شده است. البته جنگ و تحریم قطعاً اثر دارند، اما باید نقش سیاست‌های داخلی نیز مورد توجه قرار گیرد. از سالی که نخستین بار در این مؤسسه سخنرانی کردم، همواره این جمله از کینز را مطرح کرده‌ام که هیچ وسیله‌ای مکارانه‌تر و مطمئن‌تر برای واژگون کردن شالوده‌های موجود جامعه، بهتر از بی‌اعتبار کردن پول یک کشور نیست؛ فرایندی که نیروهای پنهان قوانین را برای تخریب به کار می‌گیرد، به‌گونه‌ای که یک نفر از یک میلیون نفر قادر به تشخیص آن نیست.
قاسمی ادامه داد: این موضوع نشان می‌دهد نرخ ارز از چه جهت‌هایی می‌تواند بر اقتصاد و جامعه اثر بگذارد. در همین سند نیز آمده است که یکی از ویژگی‌های مهم اقتصاد ایران در شرایط تحریم و فشار خارجی، ظرفیت قابل توجه برای سازگاری و استمرار فعالیت است؛ اما مدارای مردم را نمی‌توان صرفاً به‌عنوان ظرفیت اقتصاد ایران برای سازگاری در نظر گرفت و از آن بهره‌برداری کرد.
نرخ ارز در مطالعات ما تولیدکننده خالص شوک بوده است
این کارشناس اقتصادی با اشاره به مطالعات انجام‌شده درباره متغیرهای کلان اقتصادی گفت: مطالعات رسمی که بر اساس داده‌های مربوط به سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۴۰۳ انجام داده‌ایم، متغیرهایی مانند تورم، نرخ ارز، کسری بودجه عملیاتی و نقدی را بررسی کرده و نظریه‌های کلاسیک در این زمینه را نیز آزمون کرده‌ایم.
وی افزود: بر اساس این مطالعات، نرخ ارز موتور محرک بی‌ثباتی‌هاست و تورم در میان متغیرهای مورد بررسی، بیشترین اثرپذیری را از نرخ ارز دارد. در تمام دوره‌هایی که بررسی کرده‌ایم، نرخ ارز بر اساس تحلیل پویایی شبکه، تولیدکننده خالص شوک بوده و تورم و کسری بودجه دریافت‌کننده محض شوک بوده‌اند. با یک وقفه زمانی نیز اثر آن به سمت نقدینگی حرکت می‌کند. در واقع ارتباط عمدتاً از نرخ ارز به سمت کسری بودجه و تورم و با وقفه زمانی به سمت نقدینگی است. نرخ ارز تولیدکننده خالص شوک و پذیرنده خالص تورم و کسری بودجه است و اثر انتقال نرخ ارز به تورم در دوره‌های بحرانی به شکل نمایی افزایش پیدا می‌کند.
وی ادامه داد: اگر نرخ ارز از مدل حذف شود، ارتباط ساختاری معناداری میان سایر متغیرهای مورد بررسی وجود ندارد. بنابراین یک متغیر کلیدی وجود دارد که می‌تواند در بی‌ثباتی اقتصادی نقش تعیین‌کننده داشته باشد، اما ممکن است بسیاری از افراد متوجه آن نشوند. انتظار ما این بود که حداقل تعدادی از کارشناسان سازمان برنامه نیز به این موضوع توجه کنند و صرفاً نگویند اصلاحات ساختاری یا اصلاح نرخ ارز انجام شده، اما با وجود آن اتفاق خاصی نیفتاده است.
این کارشناس اقتصادی اظهار کرد: مطالعات ما نشان می‌دهد اگر هر یک از متغیرهای درون مدل، شامل تورم، نرخ ارز، کسری بودجه و نقدینگی، در ماه بیش از سه درصد رشد کنند، ارتباط ساختاری معنادار بین متغیرها از بین می‌رود و عوامل بیرون از متغیرهای کلان اقتصادی مدیریت اقتصادی را در دست می‌گیرند.
وی افزود: تا آستانه دو درصد، انتقال اثر همچنان از نرخ ارز به تورم است؛ تورم اثرپذیر است و اثرگذار نیست. این موضوع با برخی برداشت‌های متعارف درباره رابطه پول و تورم متفاوت است. در این مدل، ۷۷ درصد اثرپذیری تورم از عوامل غیر اقتصادی و خارج از مدل است و تنها ۲۳ درصد توسط این مدل توضیح داده می‌شود.
قاسمی با بیان اینکه این موضوع در فهم ریشه‌های تورم اهمیت دارد، گفت: وقتی ریشه مسئله به‌درستی تشخیص داده نشود، سیاست‌گذاری نیز نمی‌تواند به نتیجه مطلوب برسد. اگر در شرایط جنگ اقتصادی هستیم، باید به منابع ارزی نیز توجه کنیم و ببینیم این منابع چگونه مصرف می‌شوند.
وی افزود: اگر مشکل ارز داریم، باید توضیح داده شود که چرا همچنان کالاهای لوکس وارد کشور می‌شوند، در حالی که برای برخی کالاهای ضروری مانند دارو با محدودیت مواجه هستیم. باید به این موضوع توجه کرد که تحریم نیز دارای سازوکارهای مشخصی است و در برخی حوزه‌ها محدودیت‌هایی وجود دارد و در برخی حوزه‌ها چنین محدودیت‌هایی وجود ندارد.
بخشنامه باید بگوید چه کسی مسئول اجرای قواعد است
قاسمی با اشاره به اولویت‌های تعیین‌شده در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ اظهار کرد: این سند به مواردی مانند مهار تورم و ثبات، بازسازی زیرساخت‌ها، حمایت هدفمند از خانوارها، مقابله با فرسایش تولید، حفظ اشتغال و افزایش تاب‌آوری در برابر شوک‌های خارجی اشاره کرده است؛ اما برای هیچ‌کدام روش اجرایی مشخصی ارائه نمی‌کند.
وی گفت: اینکه گفته شود هزینه‌های کم‌اثر باید حذف و منابع به فعالیت‌های اولویت‌دار منتقل شود، به‌تنهایی کافی نیست. آیا دستگاه اجرایی خودش می‌آید هزینه‌های کم‌اثر خود را حذف کند؟ اگر این کار انجام نشود، چه اتفاقی می‌افتد و چه نهادی مسئول نظارت است؟
این کارشناس اقتصادی افزود: هر ردیف هزینه‌ای که در بودجه وجود دارد، ذی‌نفعان، کارکنان، رسانه‌ها و نمایندگان سیاسی خود را دارد. بنابراین یک سند بودجه باید توضیح دهد اگر قرار است یک ردیف حذف شود، با ذی‌نفعان آن چگونه برخورد خواهد شد و چه سازوکاری برای اجرای این تصمیم وجود دارد.
قاسمی با اشاره به موضوع کسری بودجه نیز گفت: در بخشنامه پذیرفته شده که کسری بودجه خواهیم داشت؛ این موضوع با توجه به روند چند سال گذشته قابل پیش‌بینی است، اما سند توضیح نمی‌دهد که قرار است این کسری چگونه مدیریت شود.
وی ادامه داد: باید مشخص شود قرار است کاهش هزینه از کدام بخش انجام شود، اگر قرار است استقراض صورت گیرد، برای چه کاری خواهد بود و اگر اوراق منتشر می‌شود، منابع حاصل از آن قرار است صرف چه فعالیت‌هایی شود. این موارد در سند به‌طور مشخص تعیین نشده است.
قاسمی با انتقاد از تأکید صرف بر پیشرفت فیزیکی پروژه‌های عمرانی تشریح کرد: در اولویت‌بندی پروژه‌های عمرانی، پیشرفت فیزیکی یکی از معیارهای مهم در نظر گرفته شده است، در حالی که به اعتقاد من باید ضریب نفوذ اجتماعی پروژه نیز مورد توجه قرار گیرد. ممکن است پروژه‌ای ۹۰ درصد پیشرفت فیزیکی داشته باشد، اما ۲۰ سال از آغاز آن گذشته و دیگر کاربرد و ضرورت سابق را نداشته باشد. در چنین شرایطی چه ضرورتی دارد که صرفاً به دلیل پیشرفت فیزیکی، پروژه را به پایان برسانیم؟ ممکن است فروش یا رها کردن آن منطقی‌تر باشد. باید دید کدام پروژه ضریب نفوذ اجتماعی بیشتری دارد تا حداقل بتوانیم اثربخشی هزینه‌های انجام‌شده را برای مردم افزایش دهیم.
قاعده‌گذاری بدون سازوکار اجرا کافی نیست
قاسمی در ادامه با اشاره به تجربه کشورهای دیگر در زمینه بودجه‌ریزی اظهار کرد: برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی باید دید کشورهای توسعه‌یافته چگونه این فرایند را انجام می‌دهند. برای نمونه، در معماری نهادی بودجه‌ریزی دولت فدرال آمریکا، سندی برای تدوین بودجه وجود دارد که آخرین نسخه آن در سال ۲۰۲۵ برای تدوین بودجه سال ۲۰۲۷ آماده شده است.
وی گفت: این سند حدود ۹۹۰ صفحه دارد و درباره تهیه، ارائه و اجرای بودجه و همچنین قواعد و دستورالعمل‌های فنی، اداری و مدیریتی توضیح می‌دهد؛ از اینکه دستگاه اجرایی چگونه باید بودجه خود را تهیه کند و چه اطلاعاتی ارائه دهد تا اینکه هزینه‌ها چگونه محاسبه شوند، عملکرد دستگاه‌ها با چه شاخص‌هایی سنجیده شود و پس از تصویب بودجه، منابع چگونه اجرا و هزینه شوند.
قاسمی ادامه داد: در این سند، اطلاعات عمومی و چارچوب فرایند بودجه، نحوه تهیه و ارائه درخواست‌های بودجه، اقدامات پس از ارائه، اجرای بودجه، برنامه‌های اعتباری دولت، چارچوب عملکرد دولت و پیوست‌ها و راهنماهای فنی تشریح شده است. در آمریکا دفتر مدیریت و بودجه در ساختار دفتر اجرایی رئیس‌جمهور و به‌عنوان مرکز حکمرانی بودجه، از دستگاه‌ها سوال می کند مبنای درخواست آنها چیست، عملکرد سه سال گذشته در این برنامه چگونه بوده، بودجه پیشنهادی برای چه کاری است، کدام بخش‌های آن قابل حذف است، خروجی مورد انتظار چیست و چقدر با اولویت‌های رئیس‌جمهور هماهنگ است.
قاسمی گفت: در این فرایند، دستگاه اجرایی برای سال مالی جاری، سال مالی بعد و سال بعد از آن اطلاعات ارائه می‌کند. برای مثال، اگر قرار باشد بودجه سال ۲۰۲۷ تهیه شود، در بهار و تابستان ۲۰۲۵ سیاست‌ها، اولویت‌ها و چارچوب‌ها مشخص می‌شود و در پاییز ۲۰۲۵ دستگاه‌ها درخواست‌های خود را ارائه می‌کنند. سپس این درخواست‌ها تا سال بعد مورد بررسی و رفت‌وبرگشت قرار می‌گیرند.
وی توضیح داد: برای نمونه، اگر وزارت دفاع درخواست ۲۰ میلیارد دلار بودجه داشته باشد، از آن درباره علت درخواست، برنامه مورد نظر، عملکرد اقتصادی گذشته، هزینه‌های سال‌های بعد و سایر جزئیات سؤال می‌شود. در نهایت ممکن است درخواست پذیرفته نشود و دستگاه بتواند برای حل اختلاف به یک نهاد بالاتر مراجعه کند و نمایندگان دستگاه و دفتر مدیریت و بودجه در آنجا از مواضع خود دفاع کنند. در نتیجه، یک چرخه کامل از طراحی، درخواست، بررسی، تصویب، تخصیص، اجرا، گزارش و ارزیابی وجود دارد؛ در حالی که در بخشنامه بودجه ۱۴۰۶، این حلقه‌ها به‌صورت مشخص تعریف نشده‌اند.
تأکید بر ضرورت نظارت، کاهش عدم تقارن اطلاعات و توجه به شرکت‌های دولتی
قاسمی در جمع‌بندی گفت: بخشنامه بودجه باید مشخص کند نهاد کنترل‌کننده اجرای حتی همین قواعد حداقلی چیست، دستگاه‌های اجرایی چه اطلاعاتی ارائه می‌کنند، چه نهادی این اطلاعات را تأیید می‌کند و بر اساس چه سازوکاری این تأیید انجام می‌شود. در اینجا با عدم تقارن جدی اطلاعات مواجه هستیم. دستگاه اجرایی می‌داند بودجه کدام بخش را افزایش دهد یا کاهش دهد و ممکن است اطلاعاتی را که برای دریافت بودجه بیشتر لازم است، بزرگ‌نمایی یا اطلاعات دیگری را کم‌رنگ کند. بنابراین نمی‌توان از دستگاه‌ها انتظار داشت که داوطلبانه هزینه‌های خود را کاهش دهند.
قاسمی با اشاره به پروژه‌های سرمایه‌ای نیز اظهار کرد: در این بخش نیز معیارهایی مانند پیشرفت فیزیکی و مالی، امکان بهره‌برداری سریع، اثرگذاری بر اشتغال، هزینه نگهداری و امکان مشارکت بخش غیردولتی مطرح شده است، اما معیارهایی مانند نرخ بازده اجتماعی پروژه‌های سرمایه‌ای مورد توجه قرار نگرفته است.
وی گفت: ما باید از بودجه‌ریزی سنتی فاصله بگیریم و معیارهای اقتصادی و اجتماعی دقیق‌تری را وارد بودجه کنیم. اینکه بدانیم ادامه دادن یک پروژه چه هزینه‌ای دارد و چه بازده اجتماعی ایجاد می‌کند، اهمیت زیادی دارد.
این کارشناس اقتصادی با اشاره به تکرار واژه ناترازی در بخشنامه بودجه تصریح کرد: ناترازی در بودجه، انرژی، سرمایه‌گذاری، نقدینگی و منابع وجود دارد، اما دانستن اینکه ناترازی وجود دارد کافی نیست. باید نهاد ناظر، اطلاعات، قواعد و ضمانت اجرا در کنار هم قرار گیرند و مشخص شود اگر دستگاهی به قواعد عمل نکرد، چه اتفاقی رخ خواهد داد.
قاسمی ادامه داد: در نهایت نگرانی من این است که بخشنامه بودجه ۱۴۰۶ نیز صرفاً به یک ادای شکلی تبدیل شود؛ یعنی سندی ابلاغ شود، دستگاه‌ها آن را دریافت کنند، کارشناسان فایل اکسل سال گذشته را با اعداد جدید تکمیل کنند و در نهایت فرایند بودجه‌ریزی بدون اصلاح اساسی ادامه پیدا کند. یکی از موضوعات مهمی که در این بخشنامه کمتر مورد توجه قرار گرفته، شرکت‌های دولتی هستند؛ گویی این شرکت‌ها خارج از مسئله بودجه عمومی قرار دارند، در حالی که رقم بودجه آنها قابل توجه و در ابعادی معادل بودجه عمومی کشور است.
قاسمی گفت: به نظر من بیشترین ناامیدی و دلسردی در بخشی از بدنه اجرایی و حتی بخشی از مهاجرت‌ها می‌تواند به ناکارآمدی‌هایی مربوط باشد که در برخی شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی وجود دارد. این شرکت‌ها در مواردی به محل توزیع منافع برای گروه‌های خاص تبدیل شده‌اند و باید مورد توجه جدی قرار گیرند.
وی افزود: اگر حتی در یکی از این شرکت‌های دولتی یا شبه‌دولتی بهره‌وری کوچکی ایجاد شود و کارکنان ببینند که با تلاش بیشتر می‌توانند بهره‌وری ایجاد کنند و از نتیجه آن بهره‌مند شوند، این اتفاق می‌تواند به ایجاد امید در جامعه کمک کند. بنابراین نباید از بحث شرکت‌های دولتی و شبه‌دولتی غافل شویم.
قاسمی در پایان اظهار کرد: انتظار ما این است که برای سال آینده، بخشنامه بودجه با جزئیات بیشتر و دور از کلی‌گویی تهیه شود و یک چارچوب نهادی ایجاد کند که اطلاعات، قواعد بازی، زمان‌بندی، مسئولیت‌ها و سازوکارهای کنترلی را به یکدیگر متصل کند تا عدم تقارن اطلاعات کاهش یابد.
وی افزود: اصلاح نظام بودجه‌ریزی می‌تواند از همین مرحله تهیه بخشنامه آغاز شود. اگر قرار است این سند مبنای بودجه‌ریزی قرار گیرد، باید مشخص کند چه کسی مسئول اجرای قواعد است، چه نهادی بر عملکرد دستگاه‌ها نظارت می‌کند، اطلاعات چگونه راستی‌آزمایی می‌شود، تعهدات خارج از سقف چه پیامدی دارد، نهاد حل اختلاف کدام است و عملکرد سال‌های گذشته چگونه در تخصیص منابع سال بعد اثر می‌گذارد. امیدوارم در سال‌های آینده، بخشنامه بودجه از یک سند کلی و تشریفاتی فاصله بگیرد و به سندی تبدیل شود که واقعاً بتواند قواعد و سازوکارهای اصلاح بودجه‌ریزی را مشخص کند؛ چراکه در غیر این صورت، منابع محدود کشور همچنان در معرض تخصیص‌های کم‌اثر قرار می‌گیرد و مشکلات اقتصادی و اجتماعی تشدید خواهد شد.
About The Author
